全球化監察

一 筆 過 撥 款 摧 毀 福 利 事 業

林 致 良

最 近 政 府 提 出 的 福 利 服 務 的 一 系 列 改 革 : 包 括 資 源 增 值 、 服 務 外 判 和 更 改 福 利 機 構 資 助 模 式 ( 即 一 筆 過 撥 款 ) , 如 果 實 行 起 來 , 只 會 摧 毀 福 利 事 業 , 打 擊 大 眾 生 活 。 本 文 集 中 分 析 一 筆 過 撥 款 帶 來 的 影 響 。

香 港 福 利 服 務 可 追 溯 到 70 年 代 。 六 七 暴 動 和 隨 後 浮 現 的 各 種 社 會 問 題 ( 住 屋 、 貧 窮 、 青 少 年 等 ) 暴 露 了 殖 民 政 府 的 管 治 危 機 , 迫 使 它 開 始 有 意 識 地 發 展 福 利 事 業 , 希 望 藉 以 緩 和 社 會 矛 盾 。 自 此 以 後 , 政 府 和 福 利 機 構 加 緊 合 作 , 開 辦 各 項 社 會 服 務 , 例 如 安 老 服 務 、 青 少 年 服 務 、 弱 智 人 士 服 務 、 社 區 發 展 計 劃 等 。 具 體 做 法 是 政 府 主 動 制 定 五 年 或 十 年 的 福 利 發 展 計 劃 , 估 計 期 間 大 眾 的 福 利 需 求 , 然 後 與 有 意 承 辦 有 關 服 務 的 福 利 機 構 合 作 , 撥 出 經 費 給 後 者 經 營 , 而 福 利 機 構 內 部 的 人 手 編 制 則 受 政 府 與 機 構 簽 訂 的 協 議 規 管 , 例 如 機 構 員 工 工 資 與 公 務 員 薪 級 表 掛 鉤 。 這 個 制 度 的 特 點 是 :

一 、 雖 然 政 府 官 僚 一 直 漠 視 和 低 估 大 眾 實 際 的 福 利 需 要 , 但 這 套 機 制 有 一 定 的 計 劃 性 ;

二 、 因 此 , 原 則 上 , 福 利 服 務 是 根 據 大 眾 的 需 要 而 提 供 , 而 不 問 服 務 使 用 者 的 付 款 能 力 ;

三 、 資 助 機 構 員 工 雖 然 不 屬 於 公 務 員 隊 伍 , 但 他 們 的 工 資 和 待 遇 一 向 比 較 穩 定 。

以 往 的 福 利 制 度 當 然 存 在 不 少 弊 病 , 需 要 改 革 。 但 是 , 今 天 董 建 華 商 人 政 府 的 所 謂 「 福 利 改 革 」 卻 完 全 不 是 那 麼 一 回 事 。 其 中 尤 以 一 筆 過 撥 款 影 響 至 為 深 遠 。

工 資 脫 鉤   剝 削 加 深

在 一 筆 過 撥 款 制 度 下 , 政 府 將 向 機 構 提 供 一 筆 固 定 的 資 助 金 額 , 取 代 現 時 按 機 構 實 際 需 要 的 實 報 實 銷 的 資 助 模 式 。 而 資 助 金 額 的 員 工 支 出 部 份 則 永 遠 凍 結 在 機 構 員 工 薪 級 表 的 中 位 數 上 ( 例 如 一 名 福 利 工 作 員 , 根 據 薪 級 表 薪 酬 是 由 第 七 點 至 第 十 七 點 , 新 制 度 下 政 府 只 會 給 福 利 員 第 十 二 點 薪 酬 ) 。 而 且 , 新 制 度 實 行 後 , 政 府 不 會 再 像 以 往 規 定 機 構 內 部 的 人 手 編 制 和 員 工 薪 酬 , 機 構 可 自 由 決 定 。

目 前 全 港 大 約 有 27500 名 資 助 機 構 員 工 , 包 括 社 工 、 福 利 工 作 員 、 護 士 、 司 機 、 廚 師 、 工 場 導 師 、 起 居 照 顧 員 、 家 務 助 理 員 和 庶 務 員 等 職 級 。 如 果 推 行 一 筆 過 撥 款 制 度 , 資 助 機 構 員 工 肯 定 首 當 其 衝 。 資 助 金 額 已 經 封 頂 , 但 員 工 年 資 卻 逐 年 遞 增 , 機 構 員 工 工 資 開 支 愈 來 愈 大 , 這 將 對 機 構 造 成 很 大 的 財 政 困 難 。 以 一 間 中 型 規 模 的 福 利 機 構 為 例 , 假 如 今 年 ( 00'-01' ) 參 加 一 筆 過 撥 款 計 劃 , 無 疑 第 一 年 政 府 會 多 付 40 萬 薪 金 開 支 給 機 構 ( 按 計 劃 , 薪 金 開 支 未 足 中 位 數 的 一 次 過 補 足 ) , 但 第 二 年 ( 01'-02' ) 便 會 有 80 萬 不 敷 , 到 第 五 年 ( 04'-05' ) 不 敷 將 達 380 萬 。 如 果 把 政 府 要 求 福 利 機 構 三 年 內 削 減 5% 開 支 的 資 源 增 值 計 劃 計 算 在 內 , 機 構 不 敷 將 高 達 520 萬 。 為 什 麼 會 有 不 敷 ? 因 為 資 助 金 額 凍 結 不 變 嘛 ! 機 構 怎 樣 應 付 幾 百 萬 的 不 敷 呢 ? 這 時 , 機 構 管 理 層 即 使 不 情 願 也 要 在 員 工 身 上 打 主 意 。

已 有 機 構 制 定 內 部 指 引 , 準 備 採 取 下 面 的 辦 法 解 決 一 筆 過 撥 款 引 起 的 財 政 困 難 :

- ─ 降 低 頂 薪 點 ;
- ─ 減 少 薪 酬 遞 增 的 幅 度 ;
-- 員 工 薪 酬 與 表 現 掛 鉤 , 表 現 良 好 的 才 獲 加 薪 ;
-- 不 再 依 政 府 薪 級 表 , 按 市 場 情 況 , 自 行 決 定 薪 酬 ;
-- 削 減 人 手 , 現 有 員 工 增 加 工 作 量 ;
-- 全 體 減 薪 。

其 實 , 一 筆 過 撥 款 還 未 實 行 , 已 有 機 構 向 員 工 開 刀 。 較 早 前 , 屯 門 仁 愛 堂 綜 合 服 務 中 心 裁 減 兩 名 高 年 資 員 工 ; 痙 攣 協 會 管 理 層 企 圖 凍 結 人 工 兼 增 加 工 時 ( 後 在 員 工 和 工 會 的 強 烈 反 對 下 暫 時 擱 置 計 劃 ) ; 東 華 三 院 最 近 更 無 理 增 加 前 線 員 工 的 工 作 時 間 ; 青 年 協 會 也 因 為 估 計 政 府 將 減 少 資 助 而 決 定 關 閉 在 葵 涌 麗 瑤 村 的 青 少 年 中 心 。 這 一 切 , 不 過 是 把 一 筆 過 撥 款 必 然 導 致 的 後 果 提 前 實 現 而 已 。

政 府 說 一 筆 過 撥 款 可 以 給 機 構 更 大 彈 性 。 但 這 是 那 門 子 的 彈 性 呢 ? 不 過 是 誘 使 機 構 管 理 層 把 員 工 的 薪 酬 待 遇 更 有 彈 性 地 拉 低 罷 了 。

福 利 服 務   窮 人 免 進

另 一 方 面 , 一 筆 過 撥 款 將 令 福 利 服 務 按 商 業 原 則 運 作 , 對 普 羅 大 眾 非 常 不 利 。

從 政 府 和 福 利 機 構 之 間 的 關 係 看 , 兩 者 由 七 十 年 代 開 始 形 成 的 合 作 夥 伴 關 係 將 會 變 質 : 政 府 將 用 競 投 合 約 、 價 低 者 得 的 方 法 批 出 福 利 服 務 , 政 府 以 往 策 劃 、 規 管 福 利 服 務 的 角 色 將 會 淡 化 。 政 府 與 機 構 的 關 係 變 成 純 粹 的 買 賣 關 係 。 機 構 想 獲 得 服 務 開 辦 權 , 需 要 想 辦 法 把 經 營 成 本 壓 低 , 包 括 壓 低 員 工 的 工 資 待 遇 。

從 機 構 本 身 的 運 作 原 則 看 , 資 助 金 額 封 頂 後 , 機 構 將 面 臨 很 大 的 財 政 壓 力 , 機 構 主 管 原 本 用 來 策 劃 活 動 、 接 觸 服 務 使 用 者 的 工 作 時 間 , 將 要 用 來 想 盡 辦 法 開 拓 財 源 。 最 直 接 的 方 法 自 然 是 用 「 用 者 自 付 」 、 「 收 回 成 本 」 的 理 由 增 加 活 動 和 服 務 的 收 費 。 最 近 開 幕 的 一 間 政 府 資 助 的 老 年 痴 呆 症 患 者 護 理 中 心 , 每 天 住 宿 費 竟 高 達 500 元 ! 這 種 改 變 , 將 會 令 中 高 收 入 的 人 更 容 易 接 受 服 務 , 付 不 起 錢 的 低 收 入 社 群 卻 被 摒 諸 門 外 。 福 利 服 務 從 按 人 的 需 要 提 供 變 成 按 人 的 付 款 能 力 提 供 。 總 之 , 福 利 服 務 完 全 變 成 一 門 生 意 , 門 口 寫 著 「 有 錢 才 有 服 務 」 。

我 們 支 持 這 樣 一 種 福 利 改 革 : 政 府 增 加 福 利 開 支 , 以 滿 足 大 眾 的 實 際 需 要 ; 實 行 累 進 稅 制 讓 財 團 負 更 大 責 任 ; 員 工 和 服 務 使 用 者 民 主 參 與 機 構 的 決 策 和 管 理 。 而 一 筆 過 撥 款 制 度 , 因 為 它 只 會 方 便 政 府 拋 棄 對 福 利 事 業 的 承 擔 , 同 時 加 深 剝 削 資 助 機 構 員 工 , 所 以 大 眾 應 該 堅 決 反 對 。

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