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民以水為天：談談中國水務的私有化

區龍宇、魏雁竹[1]

2006年7月20日

水是地球上極珍貴之物，是人類以至萬物賴以生存的重要資源。使用潔淨的水原為人的基本權利，但現在它卻被大資本家從公共資源轉變成拿來交易的商品。水務私有化這列死亡火車鳴起啟程的氣笛，改革開放後的中國也幸運地搶搭上這班車。

中國原本就是一個水資源缺乏的國家，人均佔有量僅為世界人均佔有量的四分之一。中國在改革開放後，快速發展的工業化及城市化，導致水資源的污染空前惡化，使其短缺問題只會更為嚴重。目前，中國大陸三分之二城市缺水，其中110個嚴重缺水。過去七年，中國人均用水量下降了1.7%。

在供水服務上，由於資金投入不足及管理不善，許多城市的舊區（常常也是貧民集中地）的供水服務素質持續下降。在農村，由於缺乏資金，今天仍然有3.6億農民沒有自來水供應，他們當中更有不少因為無錢打深井而嚴重缺水。

中國政府的對策，是採取新自由主義方針，引入市場機制，在供水服務上實行大規模的商業化與私有化。他們強調唯有落實「使用者付費」概念及提高水價，方能使民眾意識到節水的重要性。無論政府的門面話說得怎樣漂亮，這些政策的客觀效果都是一方面大大增加國內外水務企業的商機及利潤，另一方面使普通百姓百上加斤。目前，全國現有系統內城市供水企業600多家（不包括企業自備水廠），職工28萬多人，年銷售收入總額180億元左右，對水務公司來說是一塊大肥肉。

從公共資源到發財工具

1949—1978年期間，中國實施指令經濟。在這樣的經濟體制下，公共事業皆屬國營，在水務方面，所有供水和污水處理等水利建設皆由國家出資興建和維修。中國政府保障人民基本生活需要，給予水務大量補貼，以維持低廉的水價；計費方式是採「包費制」[2]，而非以量計價。改革開放前城市水價一直保持較低水平，甚至有的年份還有所下調。老一輩人至今還記得一毛四分錢一噸水的年代，而污水處理收費更是1990年代中期才有的事。

另一方面，由於國家投入資金不足，以及管理落後、官僚主義嚴重，從水廠到管網都非常殘舊，造成水質不好，滲漏嚴重，用戶也沒有養成節水習慣。有些地方的官僚主義嚴重到出現隨意斷水、拖延修理、漠視水質等等侵犯消費者的行為。

1978年底十一屆三中全會確立了改革開放的方針，中國自此由指令經濟體制轉向市場經濟。1980年首先取消用水包費制，普遍安裝水表。1984年實行超過定額用水就加倍收費的制度。直到這個階段為止，這些改革都有合理的一面，可以有效促進居民節水，又沒有廢棄原有的政策的精神，就是視水為公共福利。可是，從1991年起，中國政府正式把供水服務的定價原則規定為「成本 + 費用 + 稅金 + 利潤」，也是說，正式把供水服務從公共福利改變為盈利項目。在此之前，官方傳媒已經不斷為這種重大改變製造輿論，把過去供水服務的一切問題都歸咎於視水為公共福利的政策，認為這樣導致人們浪費食水。其實，由於投資不足而造成的水管滲漏，其浪費的食水可能比居民浪費的更為嚴重。建設部原副部長李振東提供了一組資料，2002年對408個城市的調查顯示，平均滲漏率為21.5%，每年浪費食水100億立方米，相當於全國3年的節水量。

同時進行的改革還有：

──城市供水和污水處理設施的建設的主要承擔者從國家改變為地方政府；地方政府往往帶頭組建大型國有企業，把當地的所有同水有關的服務全部包括進去，基本以商業原則經營，只是水價仍然多少受監察而已。以前水務公司被列入為福利性的「事業單位」，改制後變成盈利性的「企業單位」。

──中國政府同時逐步放寬對民間資本（包括外資及國內法人投資）的投資限制，鼓勵它們進入供水等公共事業。這樣，不僅像蘇伊士理昂、威力雅環境、泰晤士水務等跨國水務公司全面搶佔中國水務市場，而且也造就了一大批本土大型水務公司，分享每年180億元的大市場。過去幾十年所積累的4000億元的公共水務資產，也從此成為名為國有、實際成為商業化機構所壟斷的資產，或者是被變賣給中外資本。這是一場沒有私有化之名的私有化。

導入市場機制後，水不再是政府提供的福利，價格自然飇升。中國三十五個大城市的平均水費，從1988年1度0.14元，到2003年已經漲到1.26元，升幅超過八倍。北京從1989年到2003年，14年間水價漲了九次，從0.12元漲到2.9元，漲幅23倍。其他城市水價沒這麼可怕，但是漲福也相去不遠。國家統計局計算到2005年九月，平均水價是2.29元。水價漲幅遠超過油價調整的幅度。[3]

早在1985年，董輔祥、董欣東做過研究，結論是當水費佔居民收入的比例大於2.5%時，居民就會認為偏高，要節約用水。[4]幾年前幾位學者在北京、河南、內蒙古、寧夏、山東五個省進行調研，發現在最貧窮的居民中，水費收入佔月收入遠遠超過2.5%（見下表）。[5]

表一：不同收入水平戶水費和電費月支出佔月收入的比重

從上表可見最低收入戶，單是水電費支出已經達到月收入的15.8%﹐,不能不說是沉重的負擔。一篇叫做《節水意識》的小說記載了貧民為了節省開支而學懂了各種用水秘訣：「把水龍頭開到最小，僅流出細線般的水流，水表就不跑字」；又或者到公廁用公共水龍頭，結果公廁成為最熱鬧的地方，水龍頭前排起了隊，從洗衣服、洗菜到擦拖把都有。

外國資本首先吃個飽

日益嚴重的缺水問題正不斷推高水價，而受到水價上漲的吸引，國內外資本正加快進入中國水務市場。[6]1992年法國蘇伊士集團（Suez）投資廣東中山市坦洲自來水公司，是外國水務集團資金直接介入中國自來水業的開始。隨後，該集團（蘇伊士）聯合香港新世界基建投資有限公司合資成立中法水務投資有限公司。迄今爲止，中法水務已先後在中山、廉江、鄭州、保定、瀋陽、吉林、三亞等多個城市興建了15家合資水廠，投資總額達二億元。[7]

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[ 註解 ]

[1] 區龍宇是香港全球化監察編輯，魏雁竹是台灣輔仁大學學士。

[2]「包費制」──即根據城市居民家庭人口，按戶收取一定數額的水費，水費與實際耗水量無關。這是由於當時經濟發展水平不高，城市居民的收入和消費水平較低、居住條件差（房屋的成套率較低）、供水設施落後等狀況決定的。

資料來源：秦玉林，〈淺談中國城市供水價格和汙水處理收費的有關情況〉，2001年7月5日，http://www.cin.gov.cn/INDUS/speech/2001072303.htm。

[3] 李挺生，〈遇水則發的中國水務股〉，《萬寶週刊》第639期。

[4] 《中國水務問題》，李強、沈原、陶傳進、周孝正，中國人民大學出版社，2005，71頁。

[5] 同註4，59頁。

[6] 李丹，〈水價上漲的資本誘惑〉，《中國科技財富》，2006年6月號。

[7] 王媛，〈33億水務盛宴的背後〉，《南方周末》，
http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/2288779.html。